這幾天，不少民眾來(lái)到北京西直門南小街115號(hào)院，在環(huán)境保護(hù)部的門牌前拍照留影。1988年，這里掛上了環(huán)境保護(hù)局（副部級(jí)）的牌子，此后幾乎每隔十年，就更換一次門牌：1998年，升級(jí)為國(guó)家環(huán)保總部（正部級(jí)）；2008年，再次升級(jí)為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門。如今，環(huán)境保護(hù)部這個(gè)名稱，將隨著新一輪機(jī)構(gòu)改革，淡出歷史舞臺(tái)。
3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（下稱“方案”）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，根據(jù)方案，環(huán)保部、發(fā)改委、國(guó)土資源部等7個(gè)部門的相關(guān)職能將予以整合，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國(guó)務(wù)院組成部門，環(huán)保部不再保留。
本輪機(jī)構(gòu)改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。方案提請(qǐng)審議的同一天，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)深刻變革》一文，稱（這次）改革的突出特點(diǎn)是范圍全面，改革深度具有革命性。
多位環(huán)保專家在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，此前一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，出現(xiàn)了職責(zé)交叉、多頭管理的問(wèn)題。此番整合后，可以避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮的現(xiàn)象，提高政府的運(yùn)行效率。
化解職責(zé)交叉困局
“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)?！眲ⅩQ在上述文章中寫道。
根據(jù)方案，新組建的生態(tài)環(huán)境部，是在環(huán)保部的基礎(chǔ)上，將多項(xiàng)散落在其他部門的環(huán)保職責(zé)整合在一起。如發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)、國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)等。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王占生對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)涵更寬、發(fā)言權(quán)更大。此前水利部和國(guó)土資源部在一些標(biāo)準(zhǔn)上并不統(tǒng)一，現(xiàn)在將兩者在水治理方面的職能交由生態(tài)環(huán)境部管理，更好一些?！霸诮?jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，生態(tài)環(huán)境成了一個(gè)不能不考慮的問(wèn)題。將來(lái)最好由國(guó)務(wù)院副總理直接領(lǐng)導(dǎo)，這樣生態(tài)環(huán)境部的發(fā)言分量會(huì)更重一些?！蓖跽忌ㄗh。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、公安、交通等部門；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土等部門。環(huán)境問(wèn)題往往涉及各部門、行業(yè)和地區(qū)的利益。
“把相近的職能劃到一個(gè)部門，對(duì)今后的工作非常重要，可以改變監(jiān)管職能分散、部門之間相互扯皮、資源浪費(fèi)的局面?！杯h(huán)保部原核安全總工程師楊朝飛對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。他舉例稱，以前中國(guó)的地表水污染由環(huán)保部來(lái)治理，對(duì)水體進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，劣Ⅴ類水最高占到了16%，現(xiàn)在下降到8.6%，降幅接近一半。但地下水卻由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)管理，由于它并不具備監(jiān)管企業(yè)排污等職能，所以這幾年地下水的污染呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，目前大概有2/3的地下水不能飲用，污染比較重。
早在2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記就曾指出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體?！叭绻N樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?/span>
十九大報(bào)告明確提出，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。除了生態(tài)環(huán)境部，此次新組建的自然資源部也與生態(tài)環(huán)保密切相關(guān)。其主要職責(zé)，是對(duì)自然資源開發(fā)的利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)等。
國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登認(rèn)為，自然資源部集自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管等職責(zé)于一身，實(shí)現(xiàn)了山水林田湖的一體化管理，有利于部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，信息共享，行政的效能會(huì)得到強(qiáng)化、提高等。但在他看來(lái)，機(jī)構(gòu)改革只是第一步，將來(lái)還會(huì)逐漸完善，不會(huì)一步到位。
生態(tài)監(jiān)管權(quán)待明確
對(duì)于自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職能定位，有專家擔(dān)憂：“將來(lái)關(guān)系怎么理順？”比如，森林這種既是自然資源又屬于生態(tài)系統(tǒng)的，應(yīng)該由誰(shuí)管理？自然資源部和生態(tài)環(huán)境部之間是否有職責(zé)交叉的部分？
3月19日，原環(huán)保部部長(zhǎng)李干杰被任命為新組建的生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)?！吧鷳B(tài)環(huán)境部的組建，從監(jiān)管者的角度，有‘五個(gè)打通’，把原來(lái)分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來(lái)?！崩罡山茉趦商烨暗挠浾邥?huì)上表示，第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了城市和農(nóng)村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)。
彭應(yīng)登對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，以前環(huán)保部主要有兩大職能，即污染防治和生態(tài)保護(hù)。但從目前公布的方案來(lái)看，新組建的生態(tài)環(huán)境部更強(qiáng)調(diào)污染防治，生態(tài)保護(hù)監(jiān)管的職能并沒(méi)有明確。
值得一提的是，此次新組建了國(guó)家林業(yè)和草原局，職能涉及生態(tài)保護(hù)方面的監(jiān)管。該機(jī)構(gòu)由自然資源部管理，國(guó)家林業(yè)局不再保留。方案顯示，組建國(guó)家林業(yè)和草原局的目的是“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理”。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，涉及生態(tài)保護(hù)和污染治理方面的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)當(dāng)有監(jiān)管職責(zé)?！耙恍╉?xiàng)目開發(fā)建設(shè)前，環(huán)保機(jī)構(gòu)要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)的審批，要求減少污染。建設(shè)過(guò)程中、建成之后，都會(huì)監(jiān)督其是否按照環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。”楊朝飛說(shuō)道。
“生態(tài)監(jiān)管是原來(lái)環(huán)保部很重要的一塊內(nèi)容，比如主體功能區(qū)規(guī)劃里的生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)等監(jiān)管。”3月13日，全國(guó)政協(xié)委員、原環(huán)保部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋在全國(guó)政協(xié)討論國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的小組會(huì)議上表示。在黃潤(rùn)秋看來(lái)，組建生態(tài)環(huán)境部是為了把分散在各個(gè)部門有關(guān)污染監(jiān)管治理的職責(zé)集中在一起。組建自然資源部是統(tǒng)一行使對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)，把國(guó)家自然資源資產(chǎn)要素歸攏到自然資源部。
黃潤(rùn)秋建議，把自然生態(tài)監(jiān)管權(quán)按照十九大精神進(jìn)一步明確?！艾F(xiàn)在看來(lái)，所有權(quán)是明確了，就是自然資源部，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等所有的自然生態(tài)所有權(quán)，但是監(jiān)管權(quán)這一塊沒(méi)有寫得很明確?！秉S潤(rùn)秋說(shuō)道。
黃潤(rùn)秋透露，中央對(duì)改革整個(gè)進(jìn)程的規(guī)劃是到今年年底改革到位，時(shí)間非常短。楊朝飛表示，落實(shí)機(jī)構(gòu)改革還有很多細(xì)致的工作要做。如環(huán)保部要把從其他部門轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的職能，與現(xiàn)有的職能進(jìn)行梳理，交給統(tǒng)一的部門管理；過(guò)去的規(guī)章制度、法律法規(guī)，有矛盾的地方要進(jìn)行修改；原來(lái)各個(gè)部門之間檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，要統(tǒng)一起來(lái)；人員的安排和培訓(xùn)也是需要關(guān)注的問(wèn)題。
此外，一些部門的劃分需要進(jìn)一步考慮?！霸瓉?lái)的環(huán)保部沒(méi)有船舶等大型監(jiān)測(cè)設(shè)備，國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合進(jìn)來(lái)后，這些物資和人員是不是要一同合并過(guò)來(lái)，需要兩個(gè)部門進(jìn)行研究。如果大型設(shè)備不能合并，可能就要考慮重新購(gòu)買?！睏畛w說(shuō)。他建議，有關(guān)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位一定要做好跨部門的移交工作，以保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的歷史可比性。
